党的二十大报告指出：“保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”。这一最新论述与党的十八届五中全会决定提出的“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”思想具有鲜明的一脉相承性，再度强调了保障进城落户农民土地权益的工作要求和原则，这将极大推动以人为核心的新型城镇化建设和城乡融合高质量发展。随着工业化、城镇化的深入推进和社会分工的加速，农户兼业化和非农化现象日益普遍，对土地的依赖程度也不断降低，在此形势下，大量带“权”进城落户的农民转让退出土地是必然趋势。因此，如何顺应新时代发展趋势，切实保障进城落户农民土地权益是当前和今后一段时期绕不开的重要议题，亟待完整、准确、全面理解并贯彻落实党中央精神。

　　一、保障进城落户农民土地权益的原则要义

　　土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权（即集体土地股权）涉及广大农民群众的切身利益，是其在农村的重要财产权利。而保障进城落户农民土地权益的基本原则与核心要义在于上述“三权”的转让退出能否真正做到依法、自愿和有偿。

　　转让退出的底线：“依法”而非“违法”。“依法”要求严格按照已有法律法规开展工作。2018年，新修正的《农村土地承包法》明确规定“国家保护进城农户的土地承包经营权；不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”。及至2019年，新修正的《土地管理法》提出“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。依据以上两部法规，进城落户农民的合法土地权益应得到充分保障，任何以村委会、村民小组、村民代表会议甚至村民会议等名义对此作出的侵害性决议均无效，受侵害的进城落户农民可申请人民法院予以撤销。

　　转让退出的准绳：“自愿”而非“强制”。自愿原则是《民法通则》明文规定的民事活动的基本原则之一，也是践行“自由”这一社会主义核心价值观的要求。《乡村振兴促进法》特别强调：“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益”。因此，对于不愿转让退出土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权“三权”的进城落户农民，各地政府要有“历史耐性”，不能“强制”或“变相强制”。“强制”与国家强调的农民自愿选择、自主决定等原则相悖，这既影响农民进城落户的积极性，造成大量“人户分离”，也不利于进城农民后期的生存、安定和发展，甚或有碍于城市管理。

　　转让退出的导向：“有偿”而非“无偿”。“有偿”意味着要尊重市场规律，不同程度地发挥市场配置资源的作用。土地转让退出的有偿性可为农民在城市定居提供一定的财力保障，进而缩小与市民之间的收入或财产差距，提升、增强进城生活的能力与底气。换言之，土地有偿转让退出既能维护进城落户农民的合法权益（不放弃集体土地“三权”的应然收益）、实现保障功能，又可支持、引导甚至鼓励其自愿退出。

　　二、保障进城落户农民土地权益政策的十年演变

　　自党的十八大以来，党中央始终坚持以人为本，就推进新型城镇化建设作出了一系列重大决策部署，目前已取得举世瞩目的成就。据国家统计局数据显示，2012-2021年，我国城镇常住人口从7.1亿人增至9.14亿人，年均增加2260万人，常住人口城镇化率累计增加了12.12个百分点，顺利实现了国家2016年提出的1亿非户籍人口在城市落户目标。在此过程中，农民进城落户后的土地权益问题逐渐成为社会热点话题，关乎农业转移人口市民化质量与城乡社会和谐稳定。

　　众所周知，保障进城落户农民的合法土地权益是农村土地制度改革的核心，对此党中央始终高度重视、十分关心、从严要求。早在2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出集体资产股份有偿退出之后，2015年，中办、国办《深化农村改革综合性实施方案》明确提出，在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点；切实维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。2021年“十四五”规划也进一步强调，依法保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，建立农村产权流转市场体系，健全“三权”市场化退出机制和配套政策。可见，近十年进城落户农民土地权益的有偿退出与维护保障经历了由“一权”到“三权”的过程，期间党和政府的重视程度不断提高，相关工作举措持续落实落细。

　　三、保障进城落户农民土地权益的实现路径

　　我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。有鉴于此，如何实现和保障进城落户农民的合法土地权益，是我国未来必须破解的“阿喀琉斯之踵”。

　　首先，健全农村“三权”确权登记颁证管理体系。一是完善村集体经济组织成员身份确认办法，建立村集体经济组织成员转移备案证制度，为进城落户农民发放村集体经济组织成员转移备案证。二是完善承包地、宅基地（“房地一体”）确权登记颁证工作以及农村集体股权登记管理。三是完善农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，设立区（县）农村土地承包仲裁委员会、乡（镇）纠纷调解委员会和村（组）调解小组或专员。

　　其次，明确依法自愿有偿转让退出的程序和范围。一是打通“三权”有偿转让退出的全部通道，即畅通“农户自愿申请→村级组织审核→乡（镇）受理复核→区（县）政府部门核实确认→公开公示”等办事流程。二是明确主要的引导方向。在受让范围上，鼓励土地承包经营权、宅基地使用权转让给符合产业发展的新型农业经营主体、“两进两回”人才（即科技进乡村、资金进乡村、青年回农村、乡贤回农村）等，集体收益分配权转让给本集体经济组织内部其他符合条件的成员家庭。三是有序可控平稳推进。始终将“稳慎”二字贯穿“三权”有偿转让退出工作，把牢“稳”的总基调、“进”的方法论以及“法”的度量衡。

　　最后，健全农村“三权”转让退出管理服务体系。一是搭建流转退出交易服务平台，提高运行效率。二是培育配套运作主体。除设立国资的土地开发收储公司外，坚持内培和外引并重，育好三权转让退出后的承接开发主体，优化“人、地、钱”等资源配置。三是完善相关政策制度。即完善承包地“三权分置”制度，使之在《民法典》等相关法律中得以体现；完善宅基地“三权分置”制度，平衡分离保障权能和财产权能；此外，完善集体土地“三权”转让退出的可操作性办法。

　　作者：郭君平 中国农业科学院农业经济与发展研究所